L'UE RENFORCE LE FILTRAGE DES INVESTISSEMENTS DIRECTS ETRANGERS

Le règlement (UE) 2026/1386 relatif au filtrage des investissements directs étrangers, adopté par le Conseil de l’Union européenne le 8 juin 2026 et entré en vigueur le 16 juillet 2026, abroge le règlement (UE) 2019/452, pour la mise en œuvre duquel la Roumanie a adopté l’OUG n° 46/2022. Le nouveau règlement prévoit une période transitoire de 18 mois destinée à permettre l’adaptation des législations nationales des États membres et de leurs mécanismes administratifs de filtrage.

Par dérogation, certaines dispositions, notamment celles relatives à la notification des mesures nationales, au formulaire commun destiné à la communication d’informations, à l’infrastructure européenne sécurisée d’échange de données et aux pouvoirs délégués de la Commission européenne, s’appliquent depuis le 16 juillet 2026.

De la coopération volontaire au filtrage obligatoire

Le règlement (UE) 2026/1386 institue un dispositif de coopération entre les États membres et la Commission européenne. Ainsi, chaque État membre devra disposer d’un mécanisme national de filtrage des investissements étrangers susceptibles d’avoir une incidence sur la sécurité ou l’ordre public et échanger les informations pertinentes relatives à ces investissements. Les États membres pourront adopter des dispositions nationales spécifiques complétant celles du règlement, à condition que ces dispositions ne compromettent pas l’objectif de celui-ci.

Investissements réalisés par l’intermédiaire d’entités établies dans l’Union

Le nouveau règlement reprend et transforme en règle obligatoire l’orientation formulée par la Commission européenne dans sa proposition du 24 janvier 2024, selon laquelle le filtrage des investissements étrangers doit également couvrir les investissements réalisés par l’intermédiaire d’une filiale établie dans l’Union lorsque celle-ci est contrôlée par des investisseurs de pays tiers.

Ainsi, des opérations présentant en apparence un caractère intra-Union peuvent être soumises au filtrage lorsque le contrôle économique est, en réalité, exercé depuis un pays situé en dehors de l’Union européenne.

Le règlement définit ainsi l’« investissement étranger » comme « un investissement de toute nature qui est réalisé soit par un investisseur étranger lui-même, soit par l’intermédiaire d’une filiale dans l’Union d’un investisseur étranger, qui vise à établir ou à maintenir des relations durables et directes entre l’investisseur étranger et une cible de l’Union, l’investisseur étranger mettant des capitaux à la disposition de ladite cible en vue de l’exercice d’une activité économique dans un État membre, permettant une participation effective à la gestion ou au contrôle de cette cible de l’Union ».

Le règlement définit également l’« investisseur étranger » comme « une personne physique qui ne possède pas la nationalité d’un État membre » ou « une entreprise ou une entité établie ou autrement organisée en vertu du droit d’un pays tiers ».

Au sens du règlement, le « bénéficiaire effectif » de l’investissement étranger peut être une ou plusieurs personnes physiques, une personne morale, une entité ou une fiducie/un trust qui possèdent ou contrôlent directement un investisseur étranger ou une cible de l’Union, qui bénéficient en dernier ressort de l’investissement étranger ou pour le compte desquels l’investissement étranger est réalisé ou le contrôle sur cet investissement étranger est exercé.

Un socle commun de secteurs stratégiques

Le nouveau règlement introduit un champ d’application minimal commun regroupant les investissements qui doivent être soumis à une autorisation préalable. Celui-ci comprend les sociétés de l’Union qui développent, produisent ou commercialisent des biens à double usage, des équipements militaires ou des technologies sensibles.

Sont notamment visées les technologies considérées comme critiques pour la sécurité économique de l’Union : les technologies des semi-conducteurs, les technologies quantiques, certaines technologies d’intelligence artificielle ainsi que les autres technologies mentionnées à l’annexe du règlement.

Par rapport à l’ancien règlement, la nouveauté réside dans la définition d’un socle obligatoire.

Les États membres ne peuvent plus décider librement de soumettre ou non ces catégories au filtrage. Ils doivent les inclure dans leurs mécanismes nationaux de filtrage.

Infrastructures critiques, énergie, transports et secteur numérique

Le champ d’application obligatoire couvre également les infrastructures critiques dans les secteurs des transports, de l’énergie et des infrastructures numériques lorsqu’elles sont considérées comme critiques à l’issue d’une évaluation nationale fondée sur les risques. Cette approche revêt une importance particulière pour les investissements dans les réseaux, les plateformes, les centres de données, les infrastructures énergétiques, les systèmes de transport, les opérateurs stratégiques et les services essentiels.

Matières premières stratégiques

Le nouveau règlement inclut également certaines activités liées aux matières premières stratégiques. Sont concernées les activités d’exploration, d’extraction, de transformation, de recyclage, de constitution de stocks ou de valorisation de ces matières premières.

Le secteur financier entre dans le champ d’application obligatoire

Le secteur financier est également concerné pour certaines entités considérées comme essentielles. Le règlement mentionne les contreparties centrales, les dépositaires centraux de titres, les opérateurs de marchés réglementés, les opérateurs de systèmes de paiement, les établissements d’importance systémique et les prestataires de services spécialisés de messagerie financière au niveau mondial.

Les infrastructures électorales, une nouvelle catégorie sensible

Une nouveauté importante concerne les infrastructures électorales. Les investissements dans des entités qui possèdent, développent ou exploitent des bases de données d’inscription des électeurs, des systèmes de vote ou d’autres systèmes d’information destinés à la gestion des opérations électorales relèveront du champ de l’autorisation préalable.

Cette disposition établit un lien direct entre les investissements étrangers, la sécurité démocratique et la protection des processus électoraux. Elle reflète les préoccupations de l’Union relatives aux risques d’influence, d’accès à des données sensibles et de vulnérabilités technologiques dans le domaine électoral.

Autorisation préalable à la réalisation de l’investissement

Les investissements soumis à une exigence d’autorisation préalable doivent faire l’objet d’un dépôt et d’un filtrage avant la réalisation de l’opération. Les États membres doivent veiller à ce que ces investissements soient soumis à l’autorité de filtrage, aux fins de leur autorisation et de leur examen, avant leur réalisation effective.

La procédure nationale d’autorisation de chaque État membre comportera au moins deux étapes. La première consiste en un examen initial, qui doit être réalisé dans un délai de 45 jours calendaires à compter de la date du dépôt. Au cours de cette étape, l’autorité de filtrage détermine si une enquête approfondie est nécessaire. Si l’existence d’un risque pour la sécurité ou l’ordre public ne peut être exclue, la demande d’autorisation passe à la seconde étape. Ainsi, si la procédure applicable à l’examen initial fait l’objet d’une harmonisation, le règlement laisse aux États membres une marge d’appréciation pour la phase plus complexe de l’enquête approfondie.

Filtrage a posteriori des investissements non notifiés

Le règlement introduit également la possibilité d’un filtrage a posteriori de certains investissements qui n’ont pas été soumis à une autorisation préalable. Les autorités nationales peuvent, de leur propre initiative, filtrer les investissements relevant du champ d’application de leurs mécanismes de filtrage, mais qui ne sont pas soumis à une exigence d’autorisation préalable, pendant une période d’au moins 15 mois et de cinq ans au maximum suivant la réalisation de l’investissement.

S’agissant des investissements qui auraient dû faire l’objet d’une autorisation préalable, mais qui n’ont pas fait l’objet d’un dépôt ou qui ont fait l’objet d’un tel dépôt après leur réalisation, l’autorité doit être habilitée, pendant une période d’au moins 24 mois suivant leur réalisation, à procéder à leur filtrage et à adopter une décision de filtrage à leur égard.

Renforcement de la coopération européenne

Les États membres doivent notifier à la Commission européenne et aux autres États membres certains investissements faisant l’objet d’une procédure de filtrage. La notification est obligatoire, par exemple, lorsque l’investissement relève du champ d’application minimal commun et que l’investisseur est contrôlé, directement ou indirectement, par le gouvernement d’un pays tiers, fait l’objet de mesures restrictives adoptées par l’Union ou a précédemment réalisé un investissement qui a été interdit ou autorisé sous réserve de mesures d’atténuation qui n’ont pas été respectées.

En vertu des nouvelles dispositions, la notification effectuée par l’intermédiaire du dispositif de coopération est conditionnée par le respect de certains critères relatifs au secteur d’activité, précisés à l’article 4, paragraphe (15), ou à l’investisseur, énoncés à l’article 5.

Auparavant, le texte imposait la notification de tout investissement étranger faisant l’objet d’un filtrage. La notification est également requise lorsque l’État membre ouvre une enquête approfondie et que la cible de l’Union participe à un projet ou à un programme présentant un intérêt pour l’Union ou appartient à un groupe de sociétés présent dans plusieurs États membres.

Opérations plurinationale : dépôts coordonnés

Pour les opérations qui doivent être notifiées dans plusieurs États membres, le demandeur doit effectuer les dépôts le même jour dans tous les États membres concernés et signaler l’existence des autres dépôts. Les États membres concernés doivent coordonner leurs procédures et s’efforcer d’aligner le calendrier de leurs décisions.

Cette disposition présente un intérêt particulier pour les opérations de fusion-acquisition visant des cibles, des filiales ou des actifs situés dans plusieurs États membres.

Un rôle plus actif de la Commission européenne

La Commission européenne et les États membres pourront respectivement émettre des avis ou communiquer des commentaires dûment justifiés concernant un investissement faisant l’objet d’un filtrage lorsqu’il existe des éléments faisant apparaître un risque pour la sécurité ou l’ordre public ou une incidence potentielle sur un projet ou un programme présentant un intérêt pour l’Union.

La Commission peut également proposer des mesures d’atténuation.

La décision finale demeure toutefois de la compétence de l’État membre qui procède au filtrage de l’investissement étranger. Informations plus détaillées sur l’investisseur et l’opération

Le règlement fixe des exigences minimales concernant les informations qui doivent être communiquées aux autres États membres de l’Union dans le cadre de la procédure de notification d’un investissement. Ces informations portent notamment sur l’investisseur étranger, le bénéficiaire effectif, la structure de propriété, la valeur et le financement de l’investissement, la source du financement, la date prévue de sa réalisation, les activités de la société cible, la structure du groupe avant et après l’opération ainsi que les éventuels liens avec des projets ou programmes présentant un intérêt pour l’Union.

Elles doivent également préciser si la cible de l’Union a reçu, au cours des cinq années précédentes, au moins une subvention de l’Union d’un montant supérieur ou égal à 750 000 euros.

Dans un délai de 18 mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement, la Commission européenne établira, par voie d’acte d’exécution, le formulaire à utiliser pour fournir les informations précitées.

Système crypté et sécurisé, portail en ligne de l’Union et base de données sécurisée

Les échanges d’informations entre les États membres, ainsi qu’entre ceux-ci et la Commission, seront effectués au moyen d’un système sécurisé et crypté. La Commission devra mettre ce système en place dans un délai de 12 mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement. À la demande d’au moins neuf États membres, la Commission mettra en place un portail en ligne de l’Union aux fins du dépôt électronique des investissements étrangers auprès des autorités de filtrage et des communications entre les personnes physiques ou morales effectuant un dépôt et ces autorités.

Le portail en ligne de l’Union ne sera pas automatiquement obligatoire pour l’ensemble des États membres, mais pourra devenir un instrument accessible pour la notification des opérations transfrontalières. Il devra être opérationnel dans un délai de 12 mois à compter de la demande.

Garanties procédurales accordées aux investisseurs

Le règlement prévoit que les règles et procédures relatives au filtrage des investissements étrangers doivent être transparentes et ne créer aucune discrimination entre les pays tiers ou entre les États membres. Les parties concernées par une décision de filtrage relative à un investissement étranger doivent également disposer d’un recours juridictionnel effectif.

Avant l’adoption d’une décision autorisant un investissement étranger sous réserve de mesures d’atténuation (lesquelles peuvent notamment comprendre des modifications de la structure de gouvernance proposée de la société cible, des modifications des droits de vote conférés à l’investisseur étranger ou des conditions encadrant l’accès aux technologies ou informations sensibles) ou d’une décision interdisant l’investissement ou ordonnant son annulation, les parties concernées doivent avoir la possibilité de faire connaître utilement leur point de vue.

Abrogation du règlement (UE) 2019/452 et dispositions transitoires

Le règlement (UE) 2019/452 sera abrogé avec effet à la date d’application du nouveau règlement, soit 18 mois après l’entrée en vigueur de celui-ci. Toutefois, l’ancien règlement continuera de s’appliquer aux investissements directs étrangers qui font déjà l’objet d’un filtrage ou qui ont été réalisés au plus tard à la date d’application du nouveau règlement.

Le nouveau règlement ne s’appliquera pas non plus aux autres investissements étrangers qui font déjà l’objet d’un filtrage ou qui ont été réalisés au plus tard à cette même date.

Incidence sur la législation spécifique applicable en Roumanie

La Roumanie dispose déjà d’un mécanisme national de filtrage des investissements directs étrangers, régi par l’OUG n° 46/2022, telle que modifiée et complétée ultérieurement.

Ce mécanisme comporte déjà plusieurs éléments qui se retrouvent dans le nouveau règlement européen.

Parmi ceux-ci, il convient de mentionner les éléments suivants :

• La Roumanie applique un mécanisme d’autorisation préalable. Les investisseurs étrangers et, dans certains cas, les investisseurs de l’UE doivent déposer une demande d’autorisation avant la réalisation de l’investissement lorsque l’opération relève du champ d’application de l’OUG n° 46/2022. Cette logique est proche de celle du nouveau règlement européen, qui fait du filtrage des investissements étrangers une exigence minimale applicable dans tous les États membres.
• La législation roumaine prévoit un seuil de 5 millions d’euros pour les investissements soumis au filtrage de la CEISD. Ce seuil n’est toutefois pas absolu. Les investissements d’une valeur inférieure à 5 millions d’euros peuvent également faire l’objet d’un filtrage lorsque, par leur nature ou leurs effets potentiels, ils sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public, ou d’avoir une incidence sur des projets ou programmes présentant un intérêt pour l’Union européenne.
• Des règles sont prévues pour les opérations fractionnées. Plusieurs opérations interdépendantes réalisées, au cours d’une période d’un an, par la même personne ou entre les mêmes entités peuvent être considérées comme constituant un investissement unique et être soumises au filtrage des investissements étrangers.
• L’OUG n° 17/2026 a étendu le mécanisme roumain aux opérations prenant la forme d’un « asset deal ». Sont ainsi visées les acquisitions d’actions ou de parts sociales, mais également les acquisitions d’actifs corporels ou incorporels dans des secteurs sensibles.
• La législation spécifique comporte déjà une liste de secteurs sensibles, qui s’ajoute à celle des secteurs soumis au filtrage des investissements directs étrangers prévue par la décision du Conseil suprême de défense du pays n° 73/2012 relative à l’application de l’article 46, paragraphe 9, de la loi sur la concurrence n° 21/1996, laquelle énumère les secteurs pertinents au regard de la sécurité nationale. Sont notamment concernés les technologies critiques et avancées, les infrastructures critiques, le secteur pharmaceutique, la défense et l’industrie de la défense ainsi que le secteur agroalimentaire. La liste mentionne notamment l’intelligence artificielle, la robotique, les semi-conducteurs, la cybersécurité, les technologies quantiques, les technologies nucléaires, les biotechnologies, les infrastructures énergétiques, les transports, la santé, les communications, le traitement et le stockage de données ainsi que les infrastructures électorales et financières. Ces secteurs recoupent dans une large mesure la logique du nouveau règlement européen, qui impose un champ d’application minimal commun couvrant certains secteurs, technologies et infrastructures sensibles. La Roumanie devra toutefois procéder à une révision ciblée de sa liste nationale afin de couvrir intégralement toutes les catégories obligatoires prévues par le nouveau règlement, y compris les matières premières stratégiques et certaines infrastructures financières critiques.
• Le mécanisme roumain permet un filtrage ex post. Lorsqu’un investissement a été réalisé sans l’autorisation requise et qu’il porte atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public, la CEISD peut proposer au Gouvernement d’imposer des mesures structurelles ou comportementales destinées à rétablir la situation antérieure. Cette solution est proche de celle retenue par le nouveau règlement européen, qui renforce la possibilité d’un filtrage a posteriori des investissements non notifiés.
• La législation nationale en vigueur permet d’autoriser un investissement direct étranger sous conditions. La CEISD peut proposer l’approbation de l’investissement moyennant des engagements structurels ou comportementaux de l’investisseur. Dans ce cas, l’investissement ne peut être réalisé ou maintenu que dans le respect des conditions fixées par une décision du Gouvernement. Cette approche correspond à la logique européenne selon laquelle les risques recensés peuvent être traités au moyen de mesures d’atténuation, et pas uniquement par l’interdiction de l’opération.
• Enfin, la législation roumaine prévoit une coopération avec la Commission européenne. Lorsque l’investissement est susceptible d’avoir une incidence sur des projets ou programmes présentant un intérêt pour l’Union européenne, la CEISD doit tenir compte de l’avis émis par la Commission européenne par l’intermédiaire du dispositif européen de coopération.

La procédure nationale d’autorisation est relativement claire. L’investisseur dépose une demande d’autorisation. La CEISD examine le dossier et peut demander des informations complémentaires. L’investisseur doit répondre dans un délai de 30 jours calendaires, pouvant être prolongé de 15 jours dans les cas dûment justifiés. À l’issue de son analyse, la CEISD peut proposer l’une des trois solutions suivantes : l’autorisation de l’investissement, son autorisation sous conditions ou le rejet de la demande. Dans les dossiers simples, l’autorisation est accordée par arrêté de la Chancellerie du Premier ministre. En cas d’autorisation sous conditions ou de rejet, la décision est adoptée par le Gouvernement. Pour les dossiers complexes, la CEISD peut ouvrir une enquête approfondie. Celle-ci doit être achevée, au niveau de la CEISD, dans un délai de 90 jours calendaires, pouvant être prolongé une seule fois de 45 jours au maximum. Dans certains cas, le Conseil suprême de défense du pays — CSAT — peut être consulté. Son avis doit alors être communiqué dans un délai maximal de 90 jours à compter de la demande.

L’OUG n° 17/2026 introduit également des mesures de numérisation. Les demandes d’autorisation seront gérées au moyen d’une application informatique développée par la Chancellerie du Premier ministre en coopération avec le Service des télécommunications spéciales — STS. Cette solution nationale devra toutefois être coordonnée avec le système crypté et sécurisé d’échange d’informations, la base de données européenne sécurisée et l’éventuel portail en ligne de l’Union prévus par le nouveau règlement européen.

Un autre enjeu pratique concerne l’articulation entre le filtrage des investissements étrangers et le contrôle des concentrations. Dans les opérations complexes, l’examen mené par la CEISD peut avoir une incidence sur le calendrier de la procédure en matière de concentrations et, par conséquent, sur le calendrier de réalisation de l’investissement. Les deux procédures doivent donc être analysées conjointement dès la phase de structuration de l’opération.